La Comisión Europea ha hecho público el documento de trabajo SWD(2025) 332 final, una evaluación exhaustiva de las tres grandes Directivas europeas que rigen la contratación pública: la 2014/23/UE sobre concesiones, la 2014/24/UE sobre contratación pública clásica y la 2014/25/UE sobre sectores del agua, energía, transporte y servicios postales (las llamadas “utilities”).
El estudio —de más de 300 páginas— analiza casi una década de aplicación de las normas, desde 2016 hasta 2024, y ofrece una radiografía completa del funcionamiento del sistema europeo de contratación pública, su impacto económico y su eficacia en la consecución de los objetivos originales: simplificación, transparencia, competencia y valor añadido para el mercado único europeo.
La contratación pública, una herramienta económica clave para Europa
Las administraciones públicas europeas destinan cada año alrededor del 15 % del PIB de la UE, unos 2,6 billones de euros, a la adquisición de bienes, servicios y obras. Es decir, uno de cada siete euros de la economía europea se mueve a través de procesos de contratación pública.
Entre 2018 y 2023, una media anual de 44.000 autoridades contratantes publicaron en el sistema TED (Tenders Electronic Daily) unos 198.000 anuncios de adjudicación, por un valor medio de 616.000 millones de euros. En total, unas 155.000 empresas europeas se adjudican contratos públicos cada año, y el volumen económico de estas operaciones se ha duplicado en la última década (ajustado a inflación).
La contratación pública se ha convertido, por tanto, no solo en un mecanismo para garantizar un gasto público eficiente y transparente, sino también en un instrumento estratégico para impulsar la industria europea, la innovación, la sostenibilidad y la autonomía estratégica.
Los objetivos originales de la reforma de 2014
Cuando las Directivas fueron aprobadas hace más de diez años, la Comisión Europea perseguía un triple propósito:
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Simplificar y modernizar los procedimientos administrativos.
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Fomentar la competencia y la participación de las pymes, reduciendo barreras de acceso.
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Orientar las compras públicas hacia objetivos estratégicos: innovación, transición verde y social, y mejor uso del dinero público.
Para ello se introdujeron nuevos instrumentos: los acuerdos marco, los sistemas dinámicos de adquisición (DPS), los partenariados de innovación, y un marco legal para contratos de concesión, hasta entonces disperso. Además, se impulsó la digitalización con la transición a la contratación electrónica (eProcurement).
Un balance mixto: avances importantes, pero con notables carencias
El informe de evaluación de 2025 concluye que las Directivas han mejorado la transparencia y la armonización jurídica, pero no han cumplido plenamente los objetivos de simplificación, flexibilidad y eficacia.
En palabras del documento, “las Directivas no lograron proporcionar el nivel de claridad y certeza jurídica previsto, ni reducir de forma significativa la carga administrativa para las autoridades contratantes y los operadores económicos”.
Seguridad jurídica y claridad normativa: una asignatura pendiente
Uno de los principales hallazgos es que persisten grises jurídicos sobre qué actores y qué contratos deben someterse a las normas europeas.
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Las definiciones de “autoridad contratante”, “entidad adjudicadora” y “organismo de derecho público” siguen interpretándose de forma desigual entre Estados miembros.
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Existen dificultades para determinar la aplicación de las normas en el caso de empresas públicas o mixtas, contratos entre entidades del sector público (“cooperación público-pública”) o en el acceso de licitadores de terceros países.
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El Tribunal de Justicia de la UE ha tenido que dictar más de 100 sentencias sobre interpretación de las Directivas desde 2016, lo que refleja la complejidad del marco legal.
En el caso de los contratos de concesión, la Directiva 2014/23/UE supuso un avance histórico al crear un régimen unificado. No obstante, los Estados miembros mantienen criterios dispares sobre la definición de “riesgo operativo”, elemento clave que diferencia una concesión de un contrato público clásico. Estas divergencias generan inseguridad jurídica y obstáculos a la competencia transfronteriza.
Procedimientos: más apertura, pero también rigidez
El 82 % de los contratos públicos en la UE se adjudican hoy mediante procedimiento abierto, frente al 73 % antes de 2016. Este aumento se produjo principalmente a costa del procedimiento restringido, que cayó al 2 %.
Aunque el predominio de la licitación abierta refuerza la transparencia, también reduce la flexibilidad. Solo un tercio de los encuestados considera que las Directivas ofrecen suficiente margen para adaptar los procedimientos a las necesidades reales de los compradores públicos.
El uso del procedimiento negociado sin publicación, reservado a casos de urgencia o falta de competencia, descendió del 7 % al 5 %. Sin embargo, durante la pandemia de COVID-19 y las recientes crisis de suministros, muchos Estados denunciaron que el marco actual no permite reaccionar con rapidez ante emergencias prolongadas.
Acuerdos marco y sistemas dinámicos: concentración y bajo aprovechamiento
Los acuerdos marco se consolidan como una herramienta estratégica: representan el 37 % del valor total de los contratos, frente al 17 % en el periodo anterior. Sin embargo, más de la mitad se adjudican a un solo proveedor, lo que limita la competencia y el acceso de nuevos licitadores.
Los sistemas dinámicos de adquisición (DPS), concebidos para compras electrónicas abiertas, apenas alcanzan el 0,5 % de las licitaciones. Su bajo uso se atribuye a la falta de conocimiento técnico en las administraciones y a la complejidad de su gestión digital.
Simplificación y eficiencia: el gran reto incumplido
El 54 % de los participantes en la consulta pública considera que las Directivas no simplificaron la contratación. Los procedimientos siguen siendo percibidos como lentos, burocráticos y costosos, especialmente en comparación con la contratación privada o con procesos por debajo de los umbrales europeos.
Algunos datos ilustran el problema:
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El plazo medio para presentar ofertas se redujo de 48 a 30 días, pero el tiempo medio para evaluar y adjudicar aumentó de 58 a 62 días.
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Los procesos de preparación (análisis de mercado, justificación del gasto, aprobación presupuestaria y revisión jurídica) se consideran la fase más pesada y propensa a errores.
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La proliferación de normativa sectorial (energía, clima, igualdad, innovación, etc.) ha generado superposición regulatoria y contradicciones entre distintos textos legales.
La Comisión reconoce que la “sobrerregulación nacional” (gold-plating) ha agravado el problema: muchos países han añadido requisitos administrativos adicionales al transponer las Directivas, dificultando su aplicación uniforme.
Impacto en la competencia y participación empresarial
Uno de los objetivos centrales era ampliar la competencia y facilitar la participación de las pymes. Sin embargo, los datos muestran una tendencia contraria:
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El número medio de licitadores por contrato ha disminuido.
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Las adjudicaciones con un solo licitador aumentaron, especialmente en sectores especializados.
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La participación transfronteriza sigue siendo muy baja: solo un 4 % de los contratos adjudicados involucran a empresas de otro Estado miembro.
El Tribunal de Cuentas Europeo ya advirtió en 2023 que, pese a las reformas, el mercado de contratación pública europea sigue siendo más nacional que europeo.
Los servicios sociales y el “régimen ligero”: una oportunidad desaprovechada
La creación de un régimen simplificado (“light regime”) para servicios sociales y otros servicios específicos buscaba dar mayor flexibilidad a las administraciones y facilitar la participación de organizaciones sin ánimo de lucro. Sin embargo, los resultados son decepcionantes: el 80 % de los contratos que podrían haber utilizado este régimen se tramitaron por el procedimiento general.
Las causas son múltiples: falta de claridad jurídica, desconocimiento de las autoridades contratantes, y limitado valor añadido frente a los procedimientos convencionales.
Gobernanza, capacidades y digitalización: claves para el futuro
El informe subraya que la calidad de la gobernanza y la capacidad técnica de las administraciones determinan el éxito de la contratación pública. Los Estados miembros con estructuras centralizadas y profesionales formados —como los países nórdicos o los Países Bajos— muestran mejores resultados en eficiencia y transparencia.
La Comisión destaca la necesidad de invertir en formación, profesionalización y plataformas digitales interoperables, así como de crear un verdadero espacio europeo de datos de contratación pública (PPDS) que permita compartir información y buenas prácticas entre países.
Coherencia con otras políticas europeas
Otro aspecto analizado es la coherencia entre las Directivas y otras normas de la UE. En los últimos años, se han aprobado más de 50 actos legislativos que incluyen disposiciones de contratación (energía, clima, igualdad de género, economía circular, etc.), lo que ha fragmentado el marco regulador.
El estudio recomienda una revisión integral que simplifique y armonice las normas, garantizando coherencia entre los objetivos estratégicos —competitividad, sostenibilidad, resiliencia— y las herramientas jurídicas disponibles.
Conclusiones: hacia una nueva reforma de la contratación pública europea
El balance general del informe puede resumirse en una frase: las Directivas de 2014 fueron necesarias y han mejorado la transparencia, pero se han quedado cortas en eficacia y agilidad.
Entre las lecciones aprendidas, la Comisión destaca:
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La necesidad de reducir la carga administrativa y los requisitos formales.
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El impulso a la contratación estratégica, alineada con los objetivos del Pacto Verde Europeo y la autonomía industrial.
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La importancia de un enfoque más práctico y digital, que permita procesos más rápidos y una mejor participación de las pymes.
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El refuerzo del control, la transparencia y la integridad, evitando prácticas de adjudicación directa o fragmentación de contratos.
Una nueva agenda para la contratación “Made in Europe”
La presidenta Ursula von der Leyen ha anunciado una revisión del marco normativo de contratación pública, en línea con las prioridades del mandato 2024-2029. El objetivo es incorporar criterios “Made in Europe” para sectores estratégicos (energía, defensa, tecnología), garantizando que las compras públicas contribuyan al fortalecimiento de la base industrial europea.
El vicepresidente ejecutivo Stéphane Séjourné ha subrayado que la contratación pública debe ser una herramienta de inversión estratégica para impulsar la competitividad, la resiliencia y la seguridad económica de la Unión.
En paralelo, los informes Letta sobre el futuro del mercado único y Draghi sobre competitividad europea han coincidido en pedir un uso más inteligente y coordinado de la contratación pública como palanca de crecimiento y cohesión.
Epílogo: un mercado con potencial, pero que necesita simplificación real
La contratación pública europea sigue siendo un gigante económico con un enorme potencial para transformar la economía del continente. Pero la evaluación de 2025 demuestra que el sistema actual es demasiado complejo, desigual y poco accesible, tanto para las administraciones pequeñas como para las pymes.
La próxima reforma deberá ir más allá de ajustes técnicos: se trata de repensar la contratación como política industrial, no solo como procedimiento administrativo.
Un sistema más ágil, digital, sostenible y equitativo podría convertir las compras públicas en un motor real de la competitividad europea.
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